【何志平涉賄】紐約法院拒批保釋 控方質疑何潛逃風險極大

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練乙錚:推行「問責制」的背後(「浮桴記」十七之八)|特約轉載

2017-12-2 09:30
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(編按:時事評論員練乙錚於2004年離開政府後,撰文回顧出任中央政策組全職顧問時的經歷。練乙錚於第八篇文章提到,雖然社會有人認為「八萬五」是時任特首董建華做得最錯的政策,但他認為其最大失誤其實是推行「主要官員問責制」,只是對一般市民而言並無切膚之痛。練乙錚認為,當年推行問責的原因是要重新訂立政務司司長的角色與權限,而背後的推手可能是中央。現轉載全文如下。)

很多人認為,「八萬五」是董先生的最大政策錯誤,我不同意。「八萬五」政策產生之時,有很強很清楚的理由,儘管不一定人人信服;其實我自己就是反對者之一。當時我還在《信報》工作,政策一曝光,我便寫了題為「勿在樓市搞指令經濟」的社論,指出其危險所在,結果都不幸言中。也許有不少人因為其後樓市崩潰而受損,進而怪罪董先生,但我認為罪狀由於主觀情緒誇大了;九七年樓價和所有其他本地資產價已在一片「明天更好」的政治頌歌中升上超泡沫水平,狂瀉只是遲早的事,「八萬五」頂多不過將之提前而已。而且,要停止犯這個錯誤,還比較容易,發一道命令便是;後來的做法,雖未免貽笑大方,但大家知道那主要是林瑞麟的錯,而且到底是小事而已,本身無大影響。

董先生治下最大失誤,我認為是推行「主要官員問責制」。這個體制改革,出發點模糊,理據貧乏,設計邏輯混亂;幾年來特區政府管治效益每況愈下,主要官員各自為政,最後連胡錦濤主席也看不過眼,一切和這個新體制有很直接而深刻的關係,只不過這個失誤,對一般市民而言,並無切膚之痛,因而低估其遺害。問責制出臺的原因,眾說紛紜。據我自己當時觀察,有三個因素同時出現:(一)一般較保守的公務員局長和董先生的「大有為」要求之間差距太大;(二)「短樁事件」引發的官員問責問題需要回應;(三)北京在後陳方安生時期認為政務司司長的角色和權限須重訂。要解決(一)和(二),不一定要有後來的問責制;所以我認為(三)才是關鍵,其他只是陪襯。我估計,當時北京已在陳方安生問題上得出結論:不單只陳要下台,體制上還要把統領整個公務員系統,包括政策局局長級公務員的權力清楚地從政務司司長手上取過來,明確置於行政長官之下。

三個因素 一個關鍵

前文提到,董先生要大有為,但他接管的,卻是一個以少為、無為為哲學的政府,一個並不是以設計和執行各種介入性政策為能事的公務員系統。這個矛盾,具體表現為董先生很倚靠當時各政策局以外的機構和個人向他提供新思維。這可從第一屆特區政府時期中央政策組替行政長官起草施政報告時的角色中看出。正常情況下,中策組在執行這個任務時是「被動」的,即各政策局向行政長官提出政策建議,經他同意或根據他的意見修改後,傳達至中策組以適當方式寫進施政報告。可是,在開始的幾年裏,董先生總是不滿意各政策局的提議,認為思維不夠大膽,或者方案不夠創新;因此,中央政策組在起草過程中,常常要繞過政策局、自己動腦筋或者找「外援」去創設一些政策提議給董先生,由他和有關局長斟酌,然後寫進施政報告草稿中去。這個做法是有問題的。中策組編制很小,能夠向政府高層獨立撰寫政策提議的人,屈指可數;任憑每個人都是三頭六臂,也不能包辦各個政策局的工作,且不說這樣做會引致中策組與其他政府部門的心病、衝突。然而,更重要的是,這樣做勢必減弱中策組對各政策局提議作反思、批駁的原來體制功能。這兩點,當時鄭維健、曾德成、白景崇和我都很清楚,而且都認為很有問題,也不止一次向董先生提出過,董先生也顯然希望盡快解決,但我不認為他想用後來那種面貌的「問責制」去解決他找「心水人」的問題,那是割雞用牛刀。

當時,董先生如果要任命一些他認為有魄力、有遠見、和他同心同德的社會人士擔任司、局長,取代公務員系統一向以來擁有的政策制定權,權限上完全沒有問題,梁愛詩和梁錦松的任命已經說明這點,只不過如果一時之間要委任多位外界人士任司、局長,要開位安置退下來的D8公務員就不太容易。最自然的解決辦法就是忍耐一點,等待一些公務員局長退休或「鼓勵」他們提早退休,水到渠成;但董先生求才若渴,不想等那麼久。剛巧當時出了「短樁事件」,政府正好可以用承諾某種「問責」為條件,向立法會換取足夠位置安排一部分即時退下火線的公務員局長。但我們不難看出,就算董先生要進行這個交易,也不必大動干戈作出後來那樣重大的體制改動。例如,可以修例讓D6或以上不稱職或犯錯的個別高級公務員降級,以這種「問責」方式向立法會換取某個數目的彈性D5—D7降級備用位和D8安置位,使用時可任意依附在任何人手不足的部門;這樣,立法會大概也會同意,即解決了(一)和(二)。事實上,問責制成立之後,董先生一時間也不見得能隨心所欲委任很多位外人,原因很複雜;而梁錦松「買車事件」發生,董先生對他姑息,更讓大家看清楚他根本不喜歡這種問責。新體制事實上亦沒有引入很強的問責元素,立法會於此事無甚得着。這些我事前都預估到,因此當時就推斷推行問責制的主因是(三),即政務司司長的角色和權限問題。

「廢宰相」非董手筆

新制引入的最大改動,一就是取消了以往政務司司長和各政策局局長之間的上下級、領導與從屬的關係,以便將所有政策制定權直接置於行政長官的控制之下,二就是將統領公務員系統的權力從政務司司長手中取過來,交到直接由行政長官任免、本身不再是公務員的公務員事務局局長手上。二者相加,即是「廢宰相」,是讓皇帝向宰相奪權;從此,政務司司長雖名稱不改,卻失去統理制訂政策的實權,也不再是公務員之首。「問責制」的其他改動,枝節而已。

董先生從來不是一個精於權謀的人(此點另文分析),這種體制大動作不可能是他的主意,況且他根本不喜歡部長制,鍾士元多次向他提議,他也不接受。當時負責起草方案的有關局長是孫明揚,以曾蔭權當時仍大權在握,孫不可能作出不利於曾的提議而可以通過。曾也許可以接受後來的變制建議,但不大可能主動「自殘」。剩下最大可能就是,此乃中央手筆。到底是甚麼事情促使中央突然改變對陳方安生的態度,繼而還決定要「廢宰相」呢?這一番手術,又對香港的管治、對公務員系統,有甚麼影響呢?

(圖片來源:蘋果日報)

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分類:|發表於2017年12月2日 上午9:30

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