林鄭:有議員覺得要回應市民訴求修訂《議事規則》 屬無可厚非

特約轉載

不時跟讀者分享各路名家文章,集思廣益。

練乙錚:政務群龍無首 吏治精神崩析(「浮桴記」十七之十)|特約轉載

2017-12-16 09:30
字體: A A A

(編按:時事評論員練乙錚於2004年離開政府後,撰文回顧出任中央政策組全職顧問時的經歷。練乙錚早前形容,「問責制」對政務司司長的削權形同「廢宰相」,他於第十篇文章就指出,香港的總督到特首都相當倚重公務員。過渡之後,如果特首並非由公務員出身又無參政等相關經驗,情況就如中國古代的皇帝近似。至於廢了「宰相」的特區政府,政務司司長失去權力更引發主要官員缺乏默契、口徑與態度不一等問題。現轉載全文如下。)

我用「宰相」一辭指一個制訂政策戲份很重的公務員之首,和議會制中的首相不同;港英時代的布政司和第一屆特區政府的政務司司長都是這個意義的宰相。「問責制」廢了宰相,錯了麼? 為甚麽某些現代國家也沒有一個如宰相一樣的職位呢?

我們拿美國做例子。美國總統是絕對不管公務員的;他是武裝力量之首,但不是公務員之首。憲法規定,內閣官員當中,國務卿的地位最高,但也只不過是平輩排首(first among equals),而且只管外交,國內事務不沾邊,自然管不了其他部長,又因為是政治任命的,更不是甚麽公務員之首。至於內閣秘書,也是政治任命的,而且地位較低,和前述加拿大總理內閣秘書乃公務員之首完全不同。

在政策制定過程中,美國公務員的戲份很輕;提供政策大方向和主要內容的,是黨派色彩濃厚的智庫人士和意識形態與總統相近的學術權威;每位美國總統可委任約四千名政治任命官員,當中就有不少這類人物。智庫和學者的政策研究和提議林林總總,很多時在總統還未上台前就已做妥備用,上臺之後,真是手到拿來,十分便捷;因此,公務員很多時只是做一些可行性研究、反饋分析和進行微調而已。美國高、中級公務員雖然一般學歷相當高,不少有碩士、博士學位,專業能力較強,但不算是社會精英,政治上嚴守中立;管好公務員,從來都不是一個政治問題,而只是一個人事和人力資源管理問題,因此不需要一個身負相當權力份量的「公務員之首」來統領。再者,美國是「三權分立」最清楚明顯的國家之一,總統權大卻不能專政;例如布殊要推銷他的社會保障改革,對國民費盡唇舌而至今不得要領。一般美國總統的能力和識見,不比同輩官員差;經民主選舉取得職位,更有不可比擬的權威和合法性。因此,前文所述中國古代宰相三作用,於美國沒有針對性;政治分工的進化歷程不同,美國沒有一個地位如宰相的官,一樣行得通。

廢宰相忽視體制邏輯

我們知道,香港有關條件和美國很不一樣,民間智庫和學院政策研究一直不發達,因此港英時代司級公務員制定政策戲份很重,甚至比英國更重,因為英國有一個民選的首相和其他政治任命的官員決定政策,而香港總督是從英國空降的,不能不在更大程度上倚重公務員。過渡之後,行政長官雖然是本地人,但如非公務員出身,又沒有長期參與政治活動及協助制定政策的經驗,情況就和過渡前差不多,更和中國古代的皇帝近似,因此香港需要一個有「宰相」職權和能力的人物。中央因陳方安生而廢制,既漠視中國古代傳統政治智慧和經驗,又未能了解現代各國政制設計背後的條件和邏輯,更沒有看清楚香港管治體制的實況或做好準備工夫便匆匆行事,實在過分急躁、草率。

廢了「宰相」之後的特區政府,遇到甚麽具體問題呢?二屆特區政府運作之初,主要官員給人的印象是缺乏默契和協調,遇有重大事件時,口徑和態度不一;政府辯稱這些官員在新位置上「磨合」需時,市民姑且接納這個解釋,耐心等待。稍後,董先生政治上一再觸礁,失去民眾支持,主要官員之間貌合神離,各自為政。後來進一步傳出董先生失人主之勢,個別主要官員更馬上有意無意之間公開互相抬槓。從體制角度看,政務司司長失去權力是引發上述現象的深層原因。我舉重要實例進一步說明。

調協政策之權被削

港英時代的傳統,布政司是公務員之首,無論是精神上還是體制上亦然;後者從高級公務員等級制便可看出:大家都是首長(D)級,但布政司是D10,財政司是D9,其餘的司是D8,副司大多是D6或D4,從某一級到高一級是一種升遷;在同一單位內,不同級之間是上、下級關係,待遇差別還是次要。大家知道,當時的政策協調是在有關的司組成的各個「政策小組」(Policy Groups)中進行,財經有關的由財政司任主席,其他所有的方面,由布政司統率。在這些組裏,主席和組員之間是上、下級關係;如有需要,布政司可以D10之尊,向其他有關的D8發號施令、最終達至政策協調。「問責制」實施之後,情況大變,所有司、局長都是行政長官獨立任命的,政務司司長在政策小組裏矮化了,相對其他局長組員,他只是平輩排首,再沒有上、下級關係。再者,在回歸之前,個別司提出的政策草案,先送布政司辦公室,然後再呈港督及行政局。然而,早在一屆特區政府時期,董先生已開了局長直接和他討論並向他提出政策建議的先例,而且逐漸變成常規,在二屆特區政府時期更變為理所當然。上述兩點對政策協調有決定性影響。政務司司長被矮化、架空,如何再在政策小組裏號令各據一方的諸侯?廢了宰相,各自為政演變出勾心鬥角,很難看,皇帝管不了,終於還是勞駕太上皇來「平亂」。問責制出台之前,我覺得體制改動結果大有問題,於是通過鄭維健向高層指出,但終歸不得要領。體制邏輯思維敵不過政治權宜故也。

吏治精神力量瓦解

上述問責制的影響,乃就最高層官員而言;對整個公務員系統,問責制也是一個大打擊。在新制之下,公務員失去了政策主導權;更由於政務司司長和公務員事務局局長都不再是公務員一分子,餘下的公務員失去了傳統組織上、精神上的領導和庇護,士氣也就大受打擊。這是一個客觀的管治問題,只是罵他們消極抵制、骨子裏政治不中立,不僅武斷,也絕對無補於事。國學大師錢穆先生論中國吏治傳統時指出,「吏」的工作是執行「官」決定的政策,此等工作很多時是繁複而沉悶的,但對政策成敗,卻起着決定作用;良好的吏治背後,必有一種「精神力量」,這種力量一旦削弱或消失,吏治必然潰敗(見錢穆著《中國歷代政治得失》)。錢先生說的「精神力量」,大約就是香港人慣說的「使命感」。一位高級公務員嘗告訴我:「過渡之後幾年,AO當中,較年長的一輩,使命感日益受挫衰退,而年輕的一輩,使命感卻不能好好建立,大多數很犬儒。EO亦僅靠慣性來維持政府的日常運作。」

殖民時代遺留下來的公務員系統中的精神力量忽然被打破,新的精神力量無從建立 ,亦沒有人關心或者懂得去建立。不懂歷史、不尊重歷史,其害也甚。中央在香港回歸過渡期間為要穩住局面而保留的公務員體制,經過零二年的草率改革,其「形」不保,其「神」亦失,絕非換一、兩個領導人便可復元。出現這種局面,大概亦非中央本來所想見。

(圖片來源:蘋果日報)

所有博客及專欄文章只代表作者本人意見,並不代表本報立場。
請支持我們持續發展,透過PayPal或其他方法贊助我們!
金額:
分類:|發表於2017年12月16日 上午9:30

發表評論

讀取中…
圓夢|常月明網誌